2020年2月，济南市人大将《济南市城市客运出租汽车管理条例》修改列入年度审议类立法计划，为做好加快立法起草工作，确保工作进度，济南市交通运输局重点成立了立法工作专班，在市司法局的指导下，深入调研，广泛听取意见建议。

通过网上查阅、电话咨询等形式，对近年来杭州、广州、南宁、武汉、深圳、青岛等近期出台出租汽车管理条例或向社会公开征求意见的同类城市的行业管理和立法工作经验进行全面收集，并进行深入分析、比对，为起草工作提供了可行的借鉴。

2020年5月份，市交通运输局进行了意见收集工作，相继召开了巡游车企业、巡游车驾驶员、网约车企业、网约车驾驶员座谈会，并到相关企业实地调研;5月27日，市交通运输局通过官方网站、微信公众号等渠道向社会发布调查问卷，公开征求社会各界的意见建议。

6月份以来，市交通运输局邀请省市主流媒体领导对条例修订工作进行座谈，并征求了市直部门及各区县的意见建议，7月3日通过市交通运输局官方网站发布了《济南市客运出租汽车管理条例(草案征求意见稿)》，征求社会各界的意见、建议。

7月18日，市交通运输部门组织召开了立法听证会，人大代表、市民代表、媒体及律师代表、出租汽车行业从业人员代表等20位听证陈述人充分表达了自己的观点、建议，就驾驶员学历、网约车规范管理、巡游车企业经营管理、经营权回收条件、运价、两种业态如何融合等几个方面提出了听证意见。

市交通运输部门分析了各部门、社会各界及各位听证代表提出的意见和建议，综合考虑，结合实际情况，对《济南市客运出租汽车管理条例(草案征求意见稿)》做了进一步的修改和完善，经过多轮修改完善后，形成目前的《济南市客运出租汽车管理条例(送审稿)》(以下简称《送审稿》)。

此次条例修改，拟从适用范围、许可体系、管理架构、业态融合等方面着手，对济南市出租汽车行业进行顶层设计，立足现实、面向未来，构建行业市、区县两级多部门行业管理体系和制度框架;在经营区域、驾驶员准入、运价管控、突出市场机制等方面力求取得突破;在规范网约车发展、夯实经营者主体责任、规范驾驶员行为等方面进一步具体化、明确化。通过条例修改，破题行业目前面临的深层次、制度性难题，引领行业未来发展。

送审稿共6章、71条。涉及的主要问题有以下几个方面：

1.关于行业的定位问题。国务院对出租汽车行业的定位是“客运出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，为社会公众提供个性化运输服务”，即满足“一般人群的特殊需求，特殊人群的一般需求”，从政策层面要求各级人民政府应当“优先发展公共交通，适度发展客运出租汽车”。

因此，《送审稿》第三条规定：“客运出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，为社会公众提供个性化出行服务”;“城市人民政府要优先发展公共交通，适度发展出租汽车，优化城市交通结构。要统筹发展巡游出租汽车和网络预约出租汽车，实行错位发展和差异化经营，为社会公众提供品质化、多样化的运输服务”。

2.关于条例适用范围问题。现行条例只适用济南市主城区城市道路范围的城市客运出租汽车行业的管理，济南市行政区划调整后，济阳撤县设区，章丘撤市设区，莱芜划归济南管理等行政区划调整。

从管理体制上来说，2010年政府机构改革前，市区出租汽车行业的管理职能在市政公用事业局，其他各县(市)区出租汽车行业的管理由当地交通行政主管部门负责，而在政府机构改革后，市区和各县(市)区出租汽车行业的管理统一由交通运输行政主管部门负责;网约车作为出租汽车行业的新业态，也需要纳入法规调整范围。

因此《送审稿》第二条规定“本市行政区域内的客运出租汽车经营活动及监督管理，适用本条例”;“前款所称客运出租汽车包括巡游出租汽车和网络预约出租汽车”。

3.关于行业管理主体问题。此次立法，对济南市出租汽车行业进行顶层设计，立足现实、面向未来，构建行业市、区(县)两级多部门管理体系。

《送审稿》第五条第一款：“市、区(县)交通运输行政主管部门是本行政区域内客运出租汽车行业的行政主管部门。市交通运输行政主管部门指导全市出租汽车行业管理工作，并具体负责历下、市中、槐荫、天桥、历城区的出租汽车行业管理工作。”同时适应机构改革后各部门职能变化，规定“市、区(县)行政审批、发展改革、公安、财政、自然资源和规划、生态环境、工业和信息化、住房和城乡建设、城市管理、市场监管、网信、大数据、税务、人民银行等有关部门应当按照各自职责做好客运出租汽车管理工作。”

这既明确了市、区(县)的行业监管职责，并配套经营区域制度和区域共享制度，充分向区县授权，既兼顾当前管理体制的现状，又体现了出租汽车行业统一管理与分工负责相结合的基本原则。

4.关于市场手段配置资源问题。此次立法着重解决巡游车行业所面临的根本性、制度性问题，通过突出市场作用，减少政府对巡游车行业的行政干预，强调通过市场化手段配置资源，形成优胜劣汰的良性竞争局面。

(1)破题巡游出租汽车经营权管理制度。经营权是巡游出租汽车行业的核心，由于历史原因存量经营权无经营期限且不允许流转，这种制度设计虽在一定程度上维持了行业的稳定，但也导致了部分从业者墨守成规、不思进取，行业局面及利益固化，丧失了发展的活力，既不符合现实需要，也违背了市场经济的一般规律，在征求意见的过程中，多家经营者都表达了让经营权流动起来的建议。

本次立法，坚持新增巡游出租汽车经营权无偿、有期限使用;对于既有经营权，《送审稿》第十三条规定：“市、区(县)人民政府应当根据当地实际，制定巡游出租汽车车辆经营权管理办法，鼓励既有经营权向管理规范、服务质量高的企业流转。既有经营权需变更经营主体的，按照市、区(县)人民政府规定的条件和程序办理变更手续;新增经营权不得变更经营主体。”

(2)完善巡游车运价形成机制。目前济南市的巡游车基础运价调整门槛高、周期长、难度大，成为制约行业发展的主要因素。

《送审稿》明确：“巡游出租汽车运价实行政府定价或政府指导价，提供无障碍等服务的个性化巡游出租汽车实行市场调节价”;“市、区(县)价格行政主管部门应当综合考虑客运出租汽车运营成本、居民收入水平、交通状况、服务质量等因素，建立合理的巡游出租汽车运价形成和动态调整机制，定期对巡游出租汽车运价进行全面评估，根据评估结果形成运价调整方案后实施”;“网络预约出租汽车运价实行市场调节价，市人民政府因维护公共利益需要，可依法采取价格干预措施。”

(3)放开巡游车承包费管制。现行条例规定由物价部门核定承包费价格，不同车型不同定价，但这一机制导致承包费由车型决定，与驾驶员服务无关，这与市场机制相悖，也导致企业普遍以包代管、以罚代管，明显不适应行业的发展。

根据近几年的工作实际，经营者(企业)会根据车辆、驾驶员等实际情况对承包费做出灵活调整，如阶梯承包费、季节差异承包费等等，本次《送审稿》中删除关于对承包费的规定，法规不做硬性规定，由市场来调节，只需要司企双方协商一致并签订相应的协议即可。

5.关于放宽从业限制问题。目前在济南市从事巡游车和网约车服务需要分别获得相应驾驶员许可，本次条例修改，将现行的两种驾驶员许可合二为一，即只需取得出租汽车驾驶员许可，即可在两种业态间普遍使用，打通驾驶员流通渠道，为两种业态的融合破除制度性障碍。

为与上位法保持一致，《送审稿》吸收了《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》中对驾驶员从业资格的要求，第二十三条明确“无暴力犯罪、交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录;取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有三年以上驾驶经历，最近连续三个记分周期内无记满十二分记录;三年内无因从事非法营运被查处的记录”等要求，把好行业入口关。

6.关于行业经营者主体责任问题。现行条例着重规定了对驾驶员的处罚，缺少对经营者违规行为的处罚，导致很多工作无法有效开展，经营者安全生产意识淡薄，等靠要等依赖思想严重，制约了行业发展。

本次立法一是继续坚持企业化经营，落实经营者安全生产责任、经营服务管理职责及承运人责任等法定责任，禁止经营者规避承运人责任以及安全生产主体责任。

明确要求经营者应当采用各种措施确保营运车辆、驾驶员在服务过程中持续符合法律规定的条件，并且应当对出租汽车营运服务进行全程管控，杜绝行业长期以来被各界诟病的“以包代管”“以租代管”现象。二是结合当前社会经济现状，坚持贯彻预防、教育与处罚相结合的原则，适当提高了对违法行为的处罚标准，使条例更具操作性和威慑力，以期实现规范市场竞争、维护出租汽车稳定和有序发展。